深观察｜促进高质量充分就业：民生之本的时代答卷
就业是民生之本，也是中国式现代化在人的维度上最为直接的检验标尺。
“十五五”规划纲要将“促进高质量充分就业”单列一章，并鲜明提出“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”——这一表述的背后，是就业工作从“有没有”向“好不好”的战略跃升，也是中国式现代化在经济起飞过程中，同时实现社会固本的逻辑延伸。
就业不仅是宏观经济运行的“稳定锚”——就业稳，社会大局才能稳；更是人的现代化的“主通道”——人通过就业融入社会、创造价值、获得尊严；还是民生保障网的“第一根绳”——就业稳，收入才有来源，消费才有底气，社保才有支撑。
规划纲要从强化就业优先政策、大规模开展职业技能培训、加强就业服务和劳动者权益保障三个方面进行了系统部署，涉及制度安排、能力提升、权益保障等多个维度。
本文将从这些维度切入，解码“十五五”规划促进高质量充分就业的战略路径。
一、战略方位：以就业优先锚定中国式现代化
理解“十五五”就业部署的战略方位，首先要回答一个根本问题：就业在中国式现代化中究竟扮演什么角色？
也许有人认为，就业只是经济的“派生需求”——经济好了，就业自然就好。但“十五五”规划纲要给出了更高维的回答：就业不是发展的“副产品”，而是发展的“优先项”。
规划纲要鲜明提出“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”。这八个字，意味着就业从“一般议题”上升为“前置议程”。制定宏观政策，首先要问：它对就业有什么影响？
为什么就业如此重要？因为它连接着三个层面的战略命题。
就业，是宏观经济运行的“稳定锚”。
就业形势稳，社会大局才能稳；就业质量高，发展质量才有根基。
规划纲要要求“构建就业友好型发展方式”，本质在于实现高质量发展与高质量充分就业的辩证统一。高质量发展过程，必须成为就业提质扩容的过程。
财政政策、货币政策、产业政策，都要与就业政策“同向发力”。这不是让其他政策给就业“让路”，而是让所有政策都朝着同一个方向使劲——形成“大就业”的工作格局。
就业，是人的现代化的“主通道”。
中国式现代化归根结底是人的现代化。而人实现现代化的重要途径之一，就是通过就业融入社会、创造价值、获得尊严。
从“有活干”到“好工作”，从“简单劳动”到“技能增值”——这个跃升过程，正是人的现代化在就业维度的具体展开。高质量就业不只是给人一份收入，更是给人一个社会身份、一种价值实现、一份人生希望。
规划纲要提出“就业结构更加优化，人岗匹配更加高效，劳动关系更加和谐”，其深层指向正是就业质量的全面提升。
就业，是民生保障网的“第一根绳”。
就业稳，收入才有来源；收入有来源，消费才有底气；消费有底气，内需才有支撑；内需有支撑，经济循环才能畅通。
没有就业，收入分配、社会保障、住房保障都会成为“无源之水”。规划纲要将就业置于民生保障的“第一根绳”位置，正是基于这一逻辑：抓住了就业，就牵住了民生保障的“牛鼻子”。
“十五五”规划纲要建议将就业工作置于更重要的位置，并将其纳入高质量发展、宏观调控的整体框架之中。把就业作为“优先目标”，传递出一个鲜明信号：就业优先不是化解短期矛盾的权宜之计，而是贯穿“十五五”全局的战略支点。
这正是“以就业优先锚定中国式现代化”的战略逻辑——就业不是发展的“成本”，而是发展的“投资”；不是现代化的“配角”，而是现代化的“主角之一”。
二、就业优先：从战略确立到制度落地
如果说第一部分回答了“就业为什么重要”的问题，那么这一部分要回答的是：就业优先在“十五五”时期如何从战略理念转化为制度安排？
规划纲要第一节“强化就业优先政策”，核心就是回答这个问题。
“优先目标”：就业从战略理念走向制度前置。
就业优先并非新话题。从“十二五”的“就业优先战略”到“十五五”的“优先目标”，表述之变背后是制度之变。“把高质量充分就业作为经济社会发展的优先目标”——这九个字，是整章的灵魂。
“十五五”规划的新意在于：将“优先目标”从理念层面推进到制度层面——就业不再是发展的“一般性议题”，而是发展的“前置项”。制定宏观政策，首先要问：它对就业有什么影响？
规划纲要强调“使高质量发展的过程成为就业提质扩容的过程”。这句话揭示了就业与发展的新关系——不是先发展再就业，而是在发展中同步实现就业扩容提质。
在“十五五”背景下强调就业优先，还有一层深意：人工智能等新质生产力正在深刻重塑经济形态与就业形态。
规划纲要将就业作为“优先目标”的深层逻辑是——在发展新质生产力的过程中，必须同步考虑“人往哪里去”，让技术发展服务于人的发展，而非让人成为技术迭代的代价。
新质生产力对就业质量提出的更高要求，也意味着就业影响评估不仅要问“创造多少岗位”，还要问“创造什么样的岗位”。
就业影响评估：从“事后补救”到“事前把关”。
“优先”不是一句口号，需要制度来落地。
规划纲要要求“健全重大政策、重大项目、重大生产力布局就业影响评估机制”。这不是“事后补救”，而是“事前把关”——政策出台之前、项目上马之前，先算一笔“就业账”。
过去评价一项政策或项目，主要看投资规模、技术先进性、产值和税收等。现在还要看：它能创造多少稳定就业？能提升多少岗位质量？会不会带来集中失业风险？就业影响评估正在成为所有宏观政策的“硬门槛”。
宏观政策协同：从“各自为政”到“同向发力”。
就业优先的另一个关键，是让所有政策都朝着同一个方向使劲。
规划纲要要求“促进财政、货币、产业、就业等政策协同发力”。财政政策、货币政策、产业政策、消费政策、投资政策、贸易政策、区域政策，都要与就业政策同向发力，形成“大就业”的工作格局。
评价体系：从“定性目标”到“定量标尺”。
国务院《实施就业优先战略“十五五”规划》提出，“开展全国高质量充分就业示范地区和单位创建，建立高质量充分就业评价体系”。
就业质量不只是看“有多少人就业”，还涉及就业机会、就业环境、就业结构、人岗匹配、劳动关系等多个维度。评价体系的意义在于：将“高质量充分就业”从定性目标转化为可衡量、可追踪的定量标尺，为政策动态调整提供依据。
从“优先目标”到“评估机制”，从“政策协同”到“评价体系”——就业优先正在从战略理念转化为一整套制度安排。这套制度的核心逻辑，可以概括为四个字：从事后到事前。
过去，就业政策更像“消防队”——哪里着火了去哪里灭火。现在，就业政策正在变成“城市规划师”——在政策出台之前、项目上马之前、产业布局之前，就把就业的影响算清楚、把风险的防范做到位。
这正是“就业优先”从一般性议题走向优先目标的深层含义。
三、大规模开展职业技能培训：破解结构性就业矛盾的关键一招
就业优先解决的是“有没有岗位”的问题，但岗位创造出来之后，还有一个更棘手的问题——劳动者能不能胜任？
“有人没活干、有活没人干”——这句话形象地概括了当前的结构性就业矛盾。
一方面，部分劳动者找不到合适的工作；另一方面，不少企业招不到合适的人。
解决这个问题，靠的不是简单的“发岗位”，而是让劳动者的能力与岗位的需求实现有效匹配。
规划纲要第二节“大规模开展职业技能培训”，正是破解这一矛盾的战略部署。
终身职业技能培训制度：从“一次性学习”到“全生命周期学习”。
规划纲要提出“完善人力资源供需匹配机制，健全终身职业技能培训制度”。
关键词是“终身”——培训不是一次性的补救措施，而是贯穿劳动者职业生涯全过程的制度安排。
在技术快速迭代的今天，没有一项技能可以终生不变。
人工智能正在重塑大量职业的技能要求，今天的“熟练工”明天可能就面临技能过时。
终身职业技能培训制度的核心逻辑，正是让劳动者持续获得知识更新和技能升级的机会，在技术变革中始终保有就业竞争力。
供给体系：谁来做、怎么做？
规划纲要明确了培训供给的基本格局——“以市场化培训为主导、行业企业自主培训为主体，充分发挥院校、社会化培训机构等优势作用，扩大高质量培训供给”。
政府不再包办培训，而是让市场发挥资源配置的决定性作用，让最了解需求的主体成为培训的主力。
资金保障方面，规划纲要要求“统筹用好就业补助资金和失业保险基金等支持职业技能培训，指导企业按规定足额提取和使用职工教育经费”。
同时，“推进培训补贴直达企业和参训者，实行未就业重点群体培训补贴申领制”——减少中间环节，让补贴真正落到需要的人手中。
评价认证：让技能“值钱”有制度保障。
培训的成果，需要一个公正的评价和认证体系来确认。规划纲要提出“完善职业分类、职业标准和技能人才评价制度，深入实施'新八级工'职业技能等级制度，构建国家资历框架体系”。
“新八级工”制度在传统五级基础上向上增设“特级技师”“首席技师”、向下补全“学徒工”，形成了技能人才完整的成长阶梯；国家资历框架则打通了技能认证与学历教育的互认通道，让技能“值钱”有了制度保障——从纵向上打开空间、横向上打通通道，共同改变“重学历轻技能”的社会认知。
规划纲要还提出“办好世界技能大赛”——以国际标准倒逼国内技能培训体系升级，让中国技能人才在世界舞台上接受检验。
从“终身制度”到“供给体系”，从“新八级工”到“国家资历框架”——职业技能培训正在从零散的“补课”走向系统的“制度安排”。
技能，正在成为中国式现代化最硬核的人力资本。
当每一个劳动者都能在终身学习中获得技能提升，结构性就业矛盾就有了破解之道。
四、分类施策：精准发力重点群体
就业政策不能“一刀切”。不同群体面临的就业困境不同，需要的政策工具也不同。规划纲要明确“稳定和扩大高校毕业生、农民工、退役军人等重点群体就业”——这三类群体是就业工作的“关键变量”。
高校毕业生——稳住就业的“基本盘”。
高校毕业生就业，关系千家万户的期待，也关系国家未来的人才储备。
2026届高校毕业生规模再创新高，就业压力持续增大。
规划纲要明确“稳定和扩大高校毕业生就业”，要求多渠道开发就业岗位，强化对离校未就业毕业生、困难毕业生的专项帮扶。
从校园到职场，是每一位毕业生人生中的重要一跃。这一跃能否平稳落地，既取决于宏观就业环境，也取决于精准的政策支撑。
规划纲要将高校毕业生放在就业工作的首位，正是基于这一判断：稳住了高校毕业生就业，就稳住了就业市场的预期和信心。
然而，高校毕业生就业的核心矛盾不在于“岗位不够”，而在于“预期与需求的结构性错配”——大量岗位在基层、在中小城市、在制造业，而毕业生的就业预期往往集中在中心城市、体制内和高薪行业。
破解这一矛盾，既需要引导毕业生调整就业预期、拓宽职业选择空间，也需要通过政策激励让优质岗位向基层延伸、让人才向需要的地方流动。
农民工——稳住就业的“压舱石”。
农民工是我国产业工人的主体，也是就业大局中最大的变量。他们数量庞大、流动性强、技能水平参差不齐，最容易受到经济波动和产业调整的冲击。
规划纲要提出“稳定和扩大农民工就业”，巩固东西部劳务协作关系，加力实施以工代赈，让农民工在城乡之间进退有据。
稳住农民工就业，不仅关系到数以亿计劳动者的生计，更关系到城乡融合发展和乡村振兴的大局。
当农民工能够在城市稳定就业、获得合理收入，城乡之间的差距就有了缩小的可能，共同富裕就有了更坚实的支撑。
农民工就业的最大特点与最大难题，都在于“流动性”——流动性让他们能够灵活适应市场需求，但也让他们难以获得稳定的职业发展通道和社会保障。
破解这一矛盾，需要在“流动”与“稳定”之间找到平衡点：既要保持劳动力市场的灵活性，又要通过技能培训、权益保障和公共服务覆盖，让农民工在流动中逐步沉淀下来，获得更加稳定、更高质量的就业。
退役军人——稳住就业的“特殊群体”。
退役军人为国防和军队建设作出了重要贡献。规划纲要明确做好退役军人接收安置和跨省异地培训，让“最可爱的人”在地方同样受到尊重、得到保障。
退役军人的就业安置，既是对过往奉献的回报，也是对未来潜力的激活。
他们身上具备的纪律性、执行力和团队精神，是劳动力市场中稀缺的宝贵资源。
做好退役军人就业工作，不仅是道义责任，也是人力资源的优化配置。
困难群体——守住就业的“底线”。
“加强困难群体就业帮扶，促进失业人员再就业，确保零就业家庭至少一人实现就业”——这是规划纲要为就业政策划定的“最后一道防线”。
零就业家庭是就业工作中最需要关注的群体。
一个家庭如果长期没有收入来源，不仅是经济困境，更可能导致社会疏离和代际贫困。
确保零就业家庭至少一人实现就业，就是守住了一个家庭的希望、守住了一条代际传递的防线。
就业帮扶不是简单的“给一个岗位”，而是通过技能培训、岗位推荐、公益性岗位安置等组合手段，帮助困难群体重新获得通过劳动改变命运的能力。
高校毕业生、农民工、退役军人、困难群体——四类群体覆盖了就业政策的主要着力点。稳住了这四类人，就稳住了就业大局的基本盘。
五、主动应对：以确定性拥抱不确定性
就业政策不仅要解决当下的问题，还要为未来不确定性做好准备。
规划纲要要求“综合应对外部环境变化和人工智能等新技术发展对就业的影响”。这一表述背后，是两个正在加速变化的变量。
积极应对外部环境的不确定性。
百年变局加速演进，地缘政治博弈加剧，全球经济增长动能不足。
这些外部变化，正通过贸易、投资、产业链等渠道传导至国内就业市场。
外贸、航运、制造等外向型行业首当其冲，就业风险不容忽视。
规划纲要提出的不是被动防御，而是主动应对——“综合应对”意味着在外部冲击到来之前，就要做好预案、储备政策工具。
一旦出现规模性失业风险，能够迅速响应、精准施策。
主动应对人工智能的冲击与机遇。
这是更深层、更长远的变化。
人工智能正在从替代“手脚”走向替代“头脑”。
传统上认为“安全”的白领岗位——从法律文书到金融分析，从医疗诊断到代码编写——都在被AI重塑甚至替代。
面对这一趋势，国务院《实施就业优先战略“十五五”规划》作出了系统部署。《规划》将“适应人工智能发展促进就业创业”列入宏观调控就业优先导向部分。
《规划》明确要求“深入实施‘人工智能+’行动，推动形成更多人工智能应用场景创新、技术成果转化等创业项目，探索人机协同的新型工作形态，强化人工智能的就业创造效应”。
同时，“推动人工智能赋能就业政策和就业服务。积极用好人工智能发展红利，更好保障就业和改善民生”。
《规划》还以专栏形式部署了“适应人工智能发展促就业行动”，包括人工智能就业创造计划、传统领域人工智能就业潜能挖掘计划、劳动者转型转岗就业支持计划等——从创造新岗位到挖掘传统领域潜力，再到帮助劳动者完成技能转型，形成了覆盖“增量创造—存量挖潜—转型支持”的完整政策链条。
新质生产力与就业的关系，本质上是“人”与“技术”的关系。
技术进步最终会创造更多岗位，但转型过程中必然伴随阵痛。关键不在于“会不会被替代”，而在于“如何完成过渡”。
这要求在推动技术进步的同时，同步做好转岗培训、就业服务、社会保障等工作，让劳动者在变化中获得帮助、找到方向。
规划纲要还提出“健全就业失业统计监测和风险预警体系，完善规模性失业风险防范化解机制”——这是就业政策的“底线闭环”。
从监测到预警到防范化解，构筑起一套完整的就业安全网，确保在外部冲击和结构性变革中，就业大局始终保持稳定。
六、权益保障：让劳动者安心
规划纲要第三节“加强就业服务和劳动者权益保障”，是就业政策的温度所在。有了岗位，有了技能，还要让劳动者工作得安心、有尊严。
新就业形态保障：填补制度空白。
平台经济催生了大量灵活就业和新就业形态——网约车司机、外卖骑手、快递员、网络主播……这些新职业吸纳了数以千万计的劳动者，但他们的劳动权益保障却长期处于制度“灰色地带”——没有传统意义上的雇主，难以纳入现行的工伤保险和失业保险体系。
规划纲要提出“健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度，推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工”。
这意味着，新就业形态劳动者的权益保障正在从“政策倡导”走向“制度安排”。
算法的透明化、劳动规则的公平化、社会保障的可及化，正在成为平台用工的新标准。
劳动标准与协商协调：让劳动者有尊严地劳动。
规划纲要提出“完善劳动标准体系和劳动关系协商协调机制”。劳动标准是劳动者权益的“底线”——工时、工资、劳动安全卫生，这些看似基础的标准，恰恰是劳动者尊严的保障。
然而，新就业形态的兴起正在重塑劳动标准的适用场景——网约车司机的工作时间如何计算？外卖骑手的劳动安全如何保障？平台算法对劳动强度的隐性控制如何纳入标准框架？
传统的劳动标准体系正面临“标准滞后于形态”的挑战，需要在坚守底线的前提下建立动态调整机制，让劳动标准能够覆盖新形态、适应新变化。
劳动关系协商协调机制则是让劳动者在利益博弈中有“话语权”。
当劳动者能够通过工会、职代会等渠道表达诉求、参与决策，劳动关系就从“对抗”走向“对话”，从“被动接受”走向“主动参与”。
协商协调机制的完善，既是对传统劳动关系制度的升级，也是对新就业形态劳动者组织化表达的探索——为后续执法监管提供制度铺垫：有了清晰的劳动标准，执法才有了依据；有了有效的协商协调，执法才能更好地与劳动关系运行的内在规律相衔接。
执法监管：让违法者付出代价。
规划纲要要求“有效治理就业歧视、欠薪欠保、违法裁员等”。这些行为是劳动者权益受侵害的主要形态。就业歧视剥夺了公平竞争的机会，欠薪欠保侵蚀了劳动的果实，违法裁员摧毁了劳动者的安全感。
有效治理这些行为，需要完善法规、强化监察、提高违法成本。当每一次侵权都得到应有的法律回应，公平有序的就业环境就有了制度保障。
风险预警：守住不发生规模性失业的底线。
规划纲要提出“健全就业失业统计监测和风险预警体系，完善规模性失业风险防范化解机制”。这是就业政策的“最后一道防线”。
从统计监测到风险预警，从预警到防范化解，这是一套完整的就业安全网。
它确保在外部冲击和结构性变革面前，就业大局始终有托底的保障。
七、就业答卷：写在中国式现代化的新航程上
就业优先不是口号，而是需要制度来“落地”。
规划纲要的部署之外，国务院已印发《实施就业优先战略“十五五”规划》，明确了城镇新增就业、城镇调查失业率、技能人才占比等10项主要指标，并围绕重点领域细化政策举措。
从目标设定到监测预警到风险防范，形成了“事前评估—事中跟踪—事后托底”的全链条闭环。
制度保障的核心在于闭环。有了目标，还要有评估；有了政策，还要有协同；有了部署，还要有监测；有了风险，还要有预警——唯有如此，“优先”二字才不会流于空谈。
就业是最大的民生工程、民心工程、根基工程。
从“有没有”到“好不好”，从“规模扩张”到“质量并重”——促进高质量充分就业，不仅是一份民生答卷，更是中国式现代化“以人民为中心”的生动注脚。
当每一个劳动者都能通过勤奋劳动实现自身发展、获得尊严生活，当每一次技能提升都能获得制度性认可和价值回报，当每一份劳动都能在公平的环境中得到尊重和保障——中国式现代化就有了最深厚、最持久的力量源泉。
这份答卷，正写在中国式现代化的新航程之上。
(来源：澎湃新闻 作者：郑长忠，为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师）
